Ferill 405. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
125. löggjafarþing 1999–2000.
Þskj. 663 — 405. mál.
Frumvarp til laga
um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna.
(Lagt fyrir Alþingi á 125. löggjafarþingi 1999–2000.)
I. KAFLI
Orðskýringar og almenn ákvæði.
1. gr.
Skilgreiningar.
a. Varnarsamningurinn: Varnarsamningur milli lýðveldisins Íslands og Bandaríkja Ameríku á grundvelli Norður-Atlantshafssamningsins frá 5. maí 1951 og viðbætir við hann um réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þeirra frá 8. maí 1951 sem veitt var lagagildi með lögum nr. 110/1951.
b. Afleiddir samningar: Samningar milli Íslands og Bandaríkjanna sem byggðir eru á varnarsamningnum samkvæmt orðanna hljóðan eða eðli máls.
c. Varnarliðið: Liðsmenn í varnarstöð Atlantshafsbandalagsins á Keflavíkurflugvelli úr herliði Bandaríkjanna og starfslið sem herliðinu fylgir og er í þjónustu þess, enda hafi menn þessir hvorki ríkisfang né fasta búsetu á Íslandi heldur dveljist þar vegna framkvæmdar varnarsamningsins, og skyldulið þeirra. Til varnarliðsins teljast einnig liðsmenn herafla annarra aðildarríkja Norður-Atlantshafssamningsins sem uppfylla sömu skilyrði. Þá teljast til varnarliðsins í skilningi laga þessara einstakar samningsstofnanir herliðs Bandaríkjanna, hvort heldur sjóhers, landhers eða flughers, og aðrir aðilar er fara með gerð samninga fyrir bandarísk stjórnvöld vegna varnarliðsins og starfsemi því tengdri, hvort sem þau eru staðsett hér á landi eða í öðrum löndum.
d. Verksamningar: Samningar íslenskra aðila við varnarliðið um framkvæmdir á Íslandi í þágu varna landsins sem unnar eru á kostnað Bandaríkjanna og/eða Atlantshafsbandalagsins.
e. Samningar um kaup á vöru: Samningar við varnarliðið um kaup á vöru af hendi íslenskra aðila.
f. Samningar um kaup á þjónustu: Samningar við varnarliðið um kaup á þjónustu af hendi íslenskra aðila.
g. Starfssamningar: Vinnuréttarsamningar íslenskra aðila við varnarliðið.
h. Samningar samkvæmt lögum þessum: Allir framangreindir samningar sem gerðir eru að hluta eða að öllu leyti á grundvelli varnarsamningsins eða afleiddra samninga.
i. Forval: Opið forval til vals hæfra bjóðenda eftir auglýsingu utanríkisráðuneytisins.
j. Samningstilkynning: Tilkynning varnarliðsins um lausa samninga á grundvelli varnarsamningsins eða afleiddra samninga.
k. Íslensk fyrirtæki: Fyrirtæki, óháð rekstrarfyrirkomulagi, sem uppfylla öll eftirfarandi skilyrði:
1. Eru skráð á Íslandi og starfrækja höfuðstöðvar sínar hér á landi.
2. Eru landfræðilega staðsett á Íslandi og lúta íslenskri lögsögu.
3. Fyrirsvarsmenn og lykilstarfsfólk fyrirtækjanna eru búsett á Íslandi.
4. Önnur skilyrði sem leiðir af einstökum afleiddum samningum, eftir því sem við á.
Heimilt er eftir eðli máls og í ljósi þeirra verkefna sem um ræðir í hverju tilviki að setja enn fremur skilyrði um að:
1. Meiri hluti stjórnarmanna fyrirtækjanna sé búsettur á Íslandi.
2. Allt að 50 af hundraði veltu fyrirtækjanna sé af starfsemi þeirra á Íslandi.
3. Allt að 80 af hundraði starfsliðs fyrirtækjanna sé búsett á Íslandi.
l. Tengdir aðilar: Fyrirtæki eða einstaklingar sem falla undir eftirfarandi skilgreiningu:
1. Aðilar, þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, á beint eða óbeint meiri hluta hlutafjár eða stofnfjár í hinum aðilanum eða fer með meiri hluta atkvæðisréttar. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
2. Aðilar, þar sem annar aðilinn, einstaklingur eða lögaðili, hefur með öðrum hætti en greinir í 1. tölul. raunveruleg yfirráð yfir hinum. Fyrrnefndi aðilinn telst móðurfyrirtæki en hinn síðarnefndi dótturfyrirtæki.
3. Lögaðilar, þar sem svo háttar til að sami aðili eða sömu aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í báðum eða öllum lögaðilunum, enda nemi eignarhlutur hvers þeirra um sig a.m.k. 10% af hlutafé, stofnfé eða atkvæðafjölda í viðkomandi lögaðilum. Sama á við ef aðili eða aðilar, einstaklingar eða lögaðilar, eða tengdir aðilar skv. 1. eða 2. tölul., sem eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðila og hver um sig á a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum, eiga ásamt viðkomandi lögaðila meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum lögaðila. Til eignarhluta og atkvæðisréttar einstaklinga í lögaðilum samkvæmt þessum tölulið telst jafnframt eignarhluti og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg.
m. Íslenskir aðilar: Íslensk fyrirtæki og einstaklingar.
n. Tilnefning íslenskra aðila: Tilkynning íslenskra stjórnvalda til varnarliðsins um þau íslensku fyrirtæki eða einstaklinga sem heimilt er að semja við skv. 2.–4. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn og ákvæðum afleiddra samninga.
o. Varnarsvæði: Landsvæði þau sem íslensk stjórnvöld hafa lagt til varna landsins og lýst hafa verið samningssvæði samkvæmt ákvæðum varnarsamningsins og utanríkisráðherra fer með yfirstjórn á, sbr. ákvæði laga nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl., og ákvæði 10. tölul. 14. gr. auglýsingar um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 96/1969.
2. gr.
Almenn ákvæði.
Ef brýnir öryggishagsmunir krefjast skal utanríkisráðherra heimilt að víkja frá málsmeðferðarreglum laga þessara.
3. gr.
Gildissvið.
4. gr.
Meginreglur.
Samningar íslenskra aðila við varnarliðið, sem gerðir eru án undanfarandi tilnefningar, eru ógildir. Sama gildir ef forsendur tilnefningar bresta á samningstíma eða ef tilnefnd fyrirtæki brjóta gegn ákvæðum 3. mgr. 8. gr. Samningar íslenskra og erlendra aðila við varnarliðið sem stríða gegn ákvæðum varnarsamningsins eða afleiddra samninga eru enn fremur ógildir.
Utanríkisráðherra úrskurðar um gildi samninga skv. 2. mgr.
Óheimilt er að vinna verk, flytja inn eða selja vöru, eða selja þjónustu eða vinnu á grundvelli samninga sem utanríkisráðherra hefur úrskurðað ógilda skv. 3. mgr. Þá er óheimilt að tollafgreiða vöru eða hafa milligöngu um greiðslu til eða frá útlöndum fyrir vöru eða þjónustu sem innt er af hendi á grundvelli slíkra samninga.
II. KAFLI
Starfssamningar.
5. gr.
Starfsauglýsingar og mat umsókna.
6. gr.
Skipan og starfsemi kaupskrárnefndar.
Kaupskrárnefnd skal skipuð þremur mönnum til tveggja ára í senn. Einn skal skipaður að fenginni tilnefningu Alþýðusambands Íslands, annar að fenginni tilnefningu Samtaka atvinnulífsins og formaður án tilnefningar. Úrskurðir kaupskrárnefndar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi, nema í þeim tilvikum þar sem utanríkisráðherra heimilar í reglugerð kæru til kærunefndar kaupskrárnefndar.
Utanríkisráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um skipan, starfshætti og viðmiðunarreglur kaupskrárnefndar og kærunefndar kaupskrárnefndar.
III. KAFLI
Verksamningar og samningar um kaup á vöru eða þjónustu.
7. gr.
Skipan og starfsemi forvalsnefndar.
Forvalsnefnd skal skipuð þremur mönnum til tveggja ára í senn. Utanríkisráðherra skipar fulltrúa utanríkisráðuneytisins sem formann nefndarinnar og tvo sérfróða menn á sviði útboða og samningsgerðar til viðbótar. Úrskurðum nefndarinnar verður ekki skotið til æðra stjórnvalds.
Utanríkisráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um skipan, starfshætti og viðmiðunarreglur forvalsnefndar.
8. gr.
Verklagsreglur við mat samninga.
Að loknum forvalsfresti skal forvalsnefnd leggja mat á þá aðila sem tekið hafa þátt í forvalinu og velja hæfa aðila. Þeir skulu vera íslensk fyrirtæki, hafa viðhlítandi verkreynslu á samningssviðinu og tæknilega getu, tækjabúnað og nægilega fjárhagslega burði til að efna þann samning sem í boði er. Við mat á fyrirtækjum ber enn fremur að taka mið af íslenskum öryggishagsmunum og almennum öryggissjónarmiðum. Einnig skal ganga úr skugga um að fyrirtæki uppfylli sérstakar kröfur sem kann að leiða af einstökum afleiddum samningum. Utanríkisráðuneytið tilnefnir hæfa aðila samkvæmt ákvörðun forvalsnefndar til varnarliðsins.
Tilnefndum fyrirtækjum er óheimilt að hafa samráð um tilboðsgerð við önnur fyrirtæki, sbr. ákvæði 10. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993. Tengdum aðilum er óheimilt að taka þátt í sama útboði vegna samninga við varnarliðið.
Við framkvæmd forvals skal að öðru leyti byggt á verklagsreglum laga og reglugerða um opinber innkaup, eftir því sem við getur átt.
9. gr.
Undantekningar frá forvalsskyldu.
1. Þegar ljóst er að aðeins einn aðili uppfyllir nauðsynleg skilyrði.
2. Þegar um er að ræða samninga sem stafa af þeim lagaskyldum sem á sveitarfélög eru lagðar að íslenskum rétti og varnarliðinu ber að sinna fyrir hönd íbúa á varnarsvæðunum.
3. Þegar um er að ræða samninga sem lúta að verkframkvæmd eða þjónustu sem felur í sér aðgang að trúnaðarupplýsingum í ríkum mæli og öryggishagsmunir mæla gegn forvali.
Heimilt er utanríkisráðherra í reglugerð að kveða á um frekari undanþágur frá forvalsskyldu ef sérstakar ástæður mæla með því.
IV. KAFLI
Ýmis ákvæði.
10. gr.
Aðgangur og umferð um varnarsvæði.
Utanríkisráðherra skal í reglugerð kveða nánar á um för manna inn og út af varnarsvæðunum og um dvöl manna á þeim. Brot á reglunum varða tímabundinni sviptingu aðgangsheimildar samkvæmt ákvörðun sýslumanns eða varanlegri við ítrekuð brot. Sérlega alvarleg brot varða sektum eða fangelsi allt að tveimur árum.
11. gr.
Undanþága varnarliðsins frá sköttum og gjöldum.
12. gr.
Gildistaka.
Ákvæði til bráðabirgða.
I.
II.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
Allt frá gerð varnarsamnings Íslands og Bandaríkjanna árið 1951 hafa íslenskir ríkisborgarar starfað fyrir varnarliðið og íslensk fyrirtæki tekið að sér verk fyrir varnarliðið á einn eða annan hátt. Við komu varnarliðsins til Íslands var samfélagsgerðin öll einfaldari en nú er og atvinnuhættir fábreyttari. Þá gætti einnig eðlilegs ótta við áhrif erlendrar herverndar á íslenskt athafnalíf og þjóðlíf, enda voru landsmenn mun færri en nú er og herliðið nokkuð fjölmennt. Íslensk stjórnvöld lögðu því áherslu á að draga úr neikvæðum áhrifum herverndarinnar og þar með úr áhrifum af veru varnarliðsins á íslenskt efnahagslíf. Eftir því sem á leið jókst á hinn bóginn áhersla stjórnvalda beggja ríkjanna á að Bandaríkjamenn nýttu sér íslenskt vinnuafl þar sem því yrði við komið, enda var það beggja hagur að Íslendingar tækju beinni þátt í vörnum lands síns en áður og að Bandaríkjamenn gætu fækkað liðsmönnum sínum í landinu.
Af ýmsum ástæðum var frá upphafi gert ráð fyrir að íslensk stjórnvöld tilnefndu íslenska viðskiptaaðila til samninga við varnarliðið. Öryggishagsmunir réðu þar að sjálfsögðu mestu, enda óhugsandi fyrir fullvalda ríki að selja herliði erlends ríkis sjálfdæmi um viðskipti við innlenda aðila og skiptir þá engu þótt um vina- og bandalagsþjóð sé að ræða. Þá var íslenskur vinnumarkaður svo einhæfur og lokaður á sjötta áratugnum að hætta var á að varnarliðið gæti deilt og drottnað á þeim markaði ef hið opinbera hefði ekki hlutast til um ráðningarkjör og vinnuskilyrði. Að því er verksamninga varðaði komst snemma á sú skipan að einn stór verktaki og annar minni voru byggðir upp til að taka að sér framkvæmdir fyrir varnarliðið og fengu þeir fljótt sérleyfi til að vinna slík verk. Ef þessi leið hefði ekki verið farin er líklegt að varnarliðið hefði alfarið notast við bandaríska aðila til að sjá um allar stærri framkvæmdir. Þjónustusamningum var úthlutað á þann veg að einungis eitt fyrirtæki var tilnefnt sem samningsaðili til varnarliðsins fyrir hvern samning um sig.
Eftir því sem á leið jókst gagnrýni á þetta fyrirkomulag, en jafnframt reyndist torsótt að koma á nýrri skipan sem gerði hvort tveggja að tryggja öryggishagsmuni Íslands og koma í veg fyrir óábyrg undirboð sem skaðað gætu uppbyggingu varnaraðstöðunnar á Keflavíkurflugvelli. Árið 1984 var að frumkvæði þáverandi utanríkisráðherra hafist handa við könnun á því hvernig veita mætti fleiri aðilum möguleika á að vinna þau verk sem Íslenskum aðalverktökum og Keflavíkurverktökum var þá úthlutað, án þess þó að fjölgað væri þeim aðilum sem varnarliðið semdi beint við. Sakir mikillar uppbyggingar á hafnaraðstöðu í Helguvík og á íslenska ratsjárkerfinu á níunda áratugnum varð hins vegar ekki af breytingum í þá veru á þeim tíma.
Árið 1992 samdi Ísland við önnur aðildarríki Atlantshafsbandalagsins um að verktaka vegna framkvæmda sem væru greiddar af Mannvirkjasjóði Atlantshafsbandalagsins skyldi gefin frjáls eigi síðar en 1. apríl 1995. Í kjölfarið var samið við Bandaríkin um framkvæmd þeirrar skuldbindingar og um fyrirkomulag opinna útboða síðla árs 1994. Í byrjun apríl 1995 ákvað þáverandi utanríkisráðherra að gefin skyldu frjáls kaup varnarliðsins á vöru og þjónustu til að tryggja öllum seljendum vöru og þjónustu jafnan aðgang að samningum við varnarliðið og skapa aðstæður fyrir eðlilega samkeppni til hagsbóta fyrir jafnt innlenda viðskiptaaðila og varnarliðið. Jafnframt var ákveðið að fram færi forval meðal íslenskra fyrirtækja vegna slíkra samninga þar sem öllum íslenskum fyrirtækjum sem áhuga hefðu á slíkum viðskiptum væri gefinn kostur á að spreyta sig á efnislegum forsendum. Settar voru vinnureglur sem hafa haft að markmiði að tryggja fullnægjandi eiginfjárstöðu og starfsreynslu þeirra fyrirtækja sem keppa um samninga af þessu tagi. Með reglugerð var sett á fót sérstök forvalsnefnd sem fékk það hlutverk að auglýsa forval viðskiptaaðila vegna verka sem unnin eru á kostnað Mannvirkjasjóðs Atlantshafsbandalagsins og vegna kaupa varnarliðsins á vöru og þjónustu. Þá hefur varnarliðinu verið heimilað hin síðustu ár að semja beint við íslenska viðskiptaaðila í þeim tilvikum þegar samningsupphæð nemur lægri fjárhæð en 25.000 Bandaríkjadölum. Í tengslum við bókun Íslands og Bandaríkjanna frá 1996 um framkvæmd varnarsamningsins (e. „Agreed Minute“) var svo ákveðið að sérleyfi Íslenskra aðalverktaka og Keflavíkurverktaka til almennrar verktöku fyrir varnarliðið yrði afnumið í áföngum fram til ársins 2004.
Ekki er óeðlilegt að spurt sé hvort tilnefning íslenskra aðila til viðskipta við varnarliðið sé tímaskekkja í ljósi þess sem hér hefur verið rakið. Svo er ekki, enda hvílir ótvíræð lagaskylda á íslenskum stjórnvöldum að tilnefna íslenska viðskiptaaðila til samninga við varnarliðið samkvæmt varnarsamningnum og afleiddum samningum. Vísast hér til 4. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamninginn sem hefur lagagildi sbr. lög nr. 110/1951, dóms Hæstaréttar 1961/359 og álits umboðsmanns Alþingis í máli 630/1992. Fjölmargir samningar hafa verið gerðir milli Íslands og Bandaríkjanna þar sem sami skilningur er staðfestur og nægir þar að nefna samkomulag um skipulag framkvæmdar áætlunar um varnarframkvæmdir á Íslandi frá 25. mars 1954, samkomulag í formi orðsendingaskipta frá 24. júní 1986, samning til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna og samkomulag sem honum fylgir frá 24. september 1986, og samkomulag um kaup á íslensku kjöti og eggjum frá 11. febrúar 1987. Ljóst er samkvæmt þessu að íslensk stjórnvöld eru skuldbundin til að tilnefna hæfa viðskiptaaðila til samninga við varnarliðið.
Sú þróun sem hér hefur verið rakin og almenn þróun á sviði stjórnsýslu- og samkeppnisréttar hefur hins vegar leitt til þess að ný viðhorf og starfshættir hafa rutt sér til rúms. Sú meginregla að íslensk stjórnvöld tilnefni einungis einn aðila til samninga við varnarliðið hverju sinni án samkeppni heyrir brátt sögunni til, en þess í stað er nú byggt á meginreglunni um forval hæfra bjóðenda þar sem öll íslensk fyrirtæki sem standast hlutlæg viðmið fá tækifæri til að bjóða í viðkomandi samninga. Eftir sem áður er nauðsynlegt að íslensk stjórnvöld hafi forræði á því hvaða fyrirtæki fá heimild til samninga við varnarliðið á grundvelli samninga ríkjanna. Ekki má líta fram hjá því í þessu sambandi að þrátt fyrir að vægi viðskipta við varnarliðið í íslenskum þjóðarbúskap hafi minnkað hlutfallslega síðustu ár vega þau enn þungt í efnahagslífinu og námu á árinu 1998 yfir 10 milljörðum króna sem er um 4,7% útflutningstekna og 1,8% vergrar landsframleiðslu. Sérstaklega athyglisvert er að upphæð viðskiptanna á árinu 1998 nam næsthæstu krónutöluupphæð á þessum áratug og vægi viðskiptanna í efnahagslífinu hefur því einkanlega minnkað vegna aukningar annarra útflutningstekna og aukins almenns efnahagslegs uppgangs en ekki vegna samdráttar í tekjum af viðskiptunum við varnarliðið. Þá er rétt að minna á að staðbundið vægi þessara viðskipta á Suðurnesjunum er að sjálfsögðu mun meira en ætla má af umræddum hlutfallstölum.
Framkvæmd varnarsamningsins og afleiddra samninga snertir öryggishagsmuni íslenskra ríkisins, þó í misríkum mæli sé. Hafa ber í huga að þær heimildir sem íslenskum fyrirtækjum eru veittar til viðskipta við varnarliðið eða Atlantshafsbandalagið samkvæmt fyrrgreindum samningum eiga rætur að rekja til öryggissjónarmiða og eru þær því eðlisólíkar heimildum til milliríkjaviðskipta samkvæmt öðrum samningum. Þessar heimildir fela í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að bandarísk stjórnvöld semji einungis við bandarísk fyrirtæki, svo sem var áður en samningar milli ríkjanna um sjóflutninga voru gerðir árið 1986, eða hafi fullt sjálfdæmi um við hvern sé samið, svo sem var um verktöku fram til samkomulags ríkjanna um verkframkvæmd íslenskra aðila árið 1954 eða um kaup á búvörum fram að samkomulagi ríkjanna um kaup á íslenskum eggjum og kjöti frá 1987, svo fáein dæmi séu nefnd. Það er ósamrýmanlegt íslenskum öryggishagsmunum að íslensk stjórnvöld hafi ekkert um það að segja hvernig aðgangi íslenskra fyrirtækja að samningum við herlið erlends ríkis um sölu vöru og þjónustu eða verkframkvæmd hér á landi sé háttað. Það væri enn fremur óásættanlegt ef íslensk stjórnvöld framseldu mat á því hvaða fyrirtæki teldust hæfir viðsemjendur til erlends ríkis, þar með talið mat á því hvort fyrirtæki eða einstaklingar stæðust öryggiskröfur. Að baki öllum fyrrgreindum samningum liggur sú grundvallarregla að íslensk stjórnvöld fari með mat eigin öryggishagsmuna og að þau meti sjálf íslensk fyrirtæki og íslenska ríkisborgara í þessu skyni.
Þá er ljóst að bandarískir samningsskilmálar og opinberar innkaupareglur eru framandi flestum íslenskum fyrirtækjum. Smærri fyrirtæki með takmarkaða reynslu af milliríkjaviðskiptum og einkanlega af viðskiptum við bandaríska aðila stæðu því höllum fæti ef varnarliðið hefði almenna heimild til samninga við íslensk fyrirtæki án milligöngu íslenskra stjórnvalda. Stærstu fyrirtækin og þau fyrirtæki sem lengst hafa setið að viðskiptum við varnarliðið nytu þá að sama skapi óeðlilegs forskots. Forval og tilnefningar stuðla því einnig að jafnræði milli fyrirtækja.
Enn fremur er nauðsynlegt að stjórn sé á tilnefningunum til að tryggja að pappírsfyrirtæki erlendra aðila nái ekki að misnota ákvæði milliríkjasamninga um úthlutun samninga til íslenskra aðila til að ná samningum við varnarliðið um framkvæmd verka sem íslenskum fyrirtækjum eru ætluð vegna öryggis- og efnahagssjónarmiða.
Að síðustu er mikilvægt að forval bjóðenda fari fram til að tryggja að þau fyrirtæki sem að endingu eru valin til verka hafi faglega burði og fjárhagslegan styrk til að efna gerða samninga. Áhættusamt er frá öryggissjónarmiðum að hætta á gjaldþrot verktaka á meðan á verki stendur.
Af þeim ástæðum sem hér hafa verið raktar hefur utanríkisráðuneytið fylgt þeirri stefnu á undanförnum árum að viðhafa samkeppni um samninga við varnarliðið, án þess þó að veita íslenskum fyrirtækjum óhindraðan aðgang að þeim samningum né heldur að veita varnarliðinu óhindraðan aðgang að íslenskum viðsemjendum. Lögð hefur verið áhersla á að skapa eins frjálsa umgjörð um verkútboð og kostur er þar sem byggt er á íslenskum leikreglum og reynt að örva ábyrga samkeppni um verkin. Forval bjóðenda fer fram eftir meginreglum íslensks réttar þar sem farið er yfir verkreynslu bjóðenda, fjárhagslega burði þeirra og aðra þætti sem máli skipta fyrir áfallalausa samningsframkvæmd. Með því móti hefur verið reynt að hámarka samkeppni ábyrgra fyrirtækja um slíka samninga án þess að fórna forræði íslenskra stjórnvalda yfir tilnefningu samningsaðila. Markmiðið var skýrt gagnvart varnarliðinu í bréfi þáverandi utanríkisráðherra til yfirmanns varnarliðsins, dags. 3. apríl 1995, með þeim hætti að í hinni nýju framkvæmd fælist vinnutilhögun sem mundi leiða til aukinnar hagkvæmni, bættrar samningsgerðar og jafnræðis um leið og gætt væri nauðsynlegs jafnvægis á vinnumarkaði á Suðurnesjum.
Framkvæmd þessara breytinga í frjálsræðisátt hefur, þegar á allt er litið, tekist vel. Fjölmörg fyrirtæki hafa tekið þátt í útboðum vegna framkvæmda á vegum Mannvirkjasjóðs Atlantshafsbandalagsins og vegna kaupa varnarliðsins á vöru og þjónustu þrátt fyrir að ströng efnisleg skilyrði hafi verið sett fyrir þátttöku. Forvalsnefnd hefur tekið á móti 235 umsóknum og valið 195 fyrirtæki til að taka þátt í útboðum fyrir varnarliðið eða Atlantshafsbandalagið. Markmiðið um öfluga samkeppni á efnislegum forsendum og jafnræði fyrirtækja hefur því náðst. Nú hefur einnig verið ákveðið að þetta fyrirkomulag viðskiptafrelsis muni ná til verkframkvæmda fyrir varnarliðið í auknum mæli á næstu árum.
Þetta nýja kerfi frjálsrar samkeppni leiðir hins vegar til þess að þörf er á að setja almennan lagaramma um þessa þætti og um hlutverk ríkisvaldsins við val fyrirtækja og tilnefningu þeirra til varnarliðsins. Hingað til hefur verið byggt á ákvæðum varnarsamningsins einum saman, auk fyrrnefnds dóms Hæstaréttar frá árinu 1961 sem skýrði viðauka við varnarsamninginn. Telja verður mikilvægt að lagaheimildir verði treystar og færðar í heildstæðan búning til að auka réttaröryggi einstaklinga og lögaðila. Því er hér lagt til að grundvallarákvæði um starfsemi forvalsnefndar og málsmeðferðarreglur hennar verði sett í lög auk þess sem kveðið verði skýrt á um þær undanþágur sem áfram munu gilda frá meginreglunni um opið forval. Þá er gert ráð fyrir að kæruleiðir verði skýrðar og kveðið skýrar á um reglugerðarheimildir utanríkisráðherra á þessu sviði. Allt á þetta að stuðla að faglegri málsmeðferð í forvalsferlinu.
Aukið frjálsræði við stofnsetningu fyrirtækja hér á landi í kjölfar aðildar Íslands að EES- samningnum og bann þess samnings við mismunun á grundvelli þjóðernis kallar einnig á að lagaramminn verði skýrður. Þess hefur þegar orðið vart að evrópsk fyrirtæki nýti sér frjálsan staðfesturétt til að sækjast eftir samningum við varnarliðið. Þá má minna á að í tengslum við almenna frjálsræðisþróun í atvinnulífinu voru ákvæði hlutafélagalaga endurskoðuð og rýmkaðar mjög heimildir erlendra ríkisborgara til eignarhalds á fyrirtækjum skráðum í íslenska hlutafélagaskrá.
Viðskiptasamningar á sviði öryggis- og varnarmála eru hins vegar um margt sérstaks eðlis, enda liggja tiltekin öryggissjónarmið að baki gerð þeirra. Því er ekki einhlítt að sömu sjónarmið viðskiptafrelsis í milliríkjaviðskiptum eigi við þegar slíkir samningar eru annars vegar. Eins og kunnugt er hafa íslensk stjórnvöld átt í ágreiningi við bandarísk stjórnvöld um túlkun og framkvæmd á samningum til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna frá 24. september 1986 (svonefndum sjóflutningasamningum) í kjölfar þess að bandarísk stjórnvöld úthlutuðu við síðasta útboð öllum flutningum fyrir varnarliðið til tveggja nátengdra fyrirtækja, annars bandarísks og hins skráðs á Íslandi, sem voru að stærstum hluta í eigu og undir stjórn sömu erlendu aðilanna. Úthlutun af þessum toga er til þess fallin að gera að engu þá öryggispólitísku þýðingu samninganna sem felst í að stuðla að öflugu framlagi íslenskra skipafélaga til flutninga yfir Atlantshafið. Ef ekki verður spornað við fæti má gera því skóna að síaukinn hluti viðskipta við varnarliðið, sem af öryggisástæðum er mikilvægt að sé í íslenskum höndum, falli pappírsfyrirtækjum erlendra aðila í skaut. Því er í frumvarpinu leitast við að tryggja að íslensk fyrirtæki í skilningi laganna hafi raunveruleg tengsl við landið, séu virkir þátttakendur í íslensku efnahagslífi og lúti íslenskri lögsögu.
Í frumvarpinu er einnig að finna skýr og ótvíræð ákvæði um starfsemi kaupskrárnefndar varnarsvæða. Þá er að finna í frumvarpinu ákvæði um heimildir utanríkisráðherra til að takmarka aðgang að varnarsvæðunum sem hingað til hafa einungis verið byggðar á ákvæðum loftferðalaga. Rétt þykir að skýrt verði kveðið á um þær í þessum almennu lögum um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfinu, jafnframt því að úrelt lög um sama efni frá árum seinni heimsstyrjaldar eru felld úr gildi. Þá er að finna ákvæði um undanþágu varnarliðsins frá skattskyldu sem ætlað er að skýra nokkuð óvissu sem verið hefur í framkvæmd. Varnarliðið nýtur skattfrelsis samkvæmt ákvæðum varnarsamningsins, en mismunandi túlkanir hafa verið uppi um hverjir teljist til varnarliðsins í þeim skilningi. Horfa þessar breytingar sem aðrar fyrst og fremst til þess að einfalda lagarammann um starfsemi varnarliðsins og hlutverk utanríkisráðuneytisins í því sambandi, ásamt því að skýra réttarstöðu einstaklinga og lögaðila.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í greininni eru skýrð helstu hugtök sem notast er við í lögunum. Nokkur blæbrigðamunur er á því í löggjöf og milliríkjasamningum Íslands og Bandaríkjanna hvernig einstök hugtök eru notuð og því mikilvægt að skýra merkingu þeirra í lögum þessum.
Hugtakið varnarlið er skilgreint í c-lið. Er þar byggt á hefðbundinni skilgreiningu varnarsamningsins en með þeirri viðbót að til varnarliðsins í skilningi laganna teljast einnig einstakar samningsstofnanir Bandaríkjahers og aðrir aðilar, óháð staðsetningu, sem fara með gerð samninga fyrir varnarliðið. Þannig falla undir ákvæði laganna samningar íslenskra aðila við aðila í öðrum ríkjum um verkframkvæmd eða sölu vöru, þjónustu eða vinnu á grundvelli varnarsamningsins eða afleiddra samninga.
Í k-lið er að finna skilgreiningu á því hvaða skilyrði fyrirtæki þarf að uppfylla til að geta talist íslenskt fyrirtæki í skilningi laganna. Af þeim ástæðum sem fyrr voru raktar hafa ávallt verið settar skorður við aðgangi erlendra fyrirtækja að samningum við varnarliðið. Standa til þess jafnt öryggissjónarmið, efnahagslegar ástæður og tillit til atvinnumarkaðarins á Suðurnesjum. Er því byggt á að fyrirtæki þurfi að uppfylla tiltekin efnisleg skilyrði sem tryggja eiga að það sé tengt Íslandi með þeim hætti að eðlilegt sé að álykta sem svo að það eigi rétt á þátttöku í samkeppni um þau viðskipti sem hér um ræðir. Sérstaklega er mikilvægt út frá öryggishagsmunum að fyrirtækið lúti íslenskri lögsögu og íslenskum yfirráðum, enda felur samningsframkvæmd oft í sér meðferð trúnaðarupplýsinga. Skilyrði þessi eru í samræmi við þá skilgreiningu sem byggt er á í reglum Atlantshafsbandalagsins um alþjóðleg útboð til að ákvarða ríkisfang fyrirtækja.
Einnig er gert ráð fyrir að heimilt verði, eftir eðli máls og í ljósi þeirra verkefna sem um ræðir í hverju tilviki, að gera kröfur um að meiri hluti stjórnarmanna sé búsettur á Íslandi, tiltekið hlutfall starfsliðs sé búsett á Íslandi og að tiltekið hlutfall veltu sé af starfsemi fyrirtækisins á Íslandi. Skilyrði þessi eiga það sammerkt að stuðla að því að þau fyrirtæki sem uppfylli þau hafi raunveruleg efnahagsleg tengsl við Ísland og geti því með réttu talist íslensk fyrirtæki.
Um 2. gr.
Þá er tekið fram í greininni að utanríkisráðherra hafi heimild til að víkja frá málsmeðferðarreglum laganna ef brýnir öryggishagsmunir krefjast. Eðli máls samkvæmt er mikilvægt að stjórnvöld séu ekki fortakslaust bundin af ófrávíkjanlegum formreglum þegar svo stendur á.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Nú háttar svo til að varnarliðinu hefur verið heimilað að semja beint við íslenska viðsemjendur ef samningsupphæð er undir 25.000 Bandaríkjadölum eða rétt rúmlega 1,8 milljónum króna. Talið hefur verið hæpið að forval vegna svo lágrar samningsupphæðar svaraði kostnaði. Ekki er gert ráð fyrir breytingum á þessu fyrirkomulagi með lögunum, en óráðlegt þótti að binda lágmarksupphæð í lög. Þá er ljóst að forræði á þessu sviði er eftir sem áður í höndum íslenskra stjórnvalda og á valdi þeirra hvort undanþága þessi sé veitt. Því þykir rétt að ráðherra sé veitt heimild til að gefa almenna undanþágu af þessum toga í reglugerð, en ekki kveðið afdráttarlaust á um beinan rétt varnarliðsins til samninga án íhlutunar íslenskra stjórnvalda í þessum tilvikum.
Ef samið hefur verið án undanfarandi tilnefningar leiðir af framansögðu að slíkir samningar eru ógildir. Sama á við ef forsendur tilnefningar bresta á samningstíma, svo sem ef félag flytur starfsemi og höfuðstöðvar sínar úr landi eða uppfyllir ekki lengur fjárhagsleg skilyrði forvals. Með samningstíma er átt við upphaflegan samningstíma sem og framlengingartíma samnings. Þá eru samningar íslenskra sem erlendra aðila við varnarliðið sem gerðir kunna að vera í blóra við ákvæði varnarsamningsins eða afleiddra samninga ógildir. Nefna má sem dæmi um slíka samninga ef upp kæmu tilvik þar sem varnarliðið viki einhliða til hliðar samningsákvæðum um kaup á vörum eða þjónustu af hendi íslenskra fyrirtækja og semdi þess í stað við erlend fyrirtæki.
Utanríkisráðherra fer með túlkun milliríkjasamninga að landslögum og á hann því mat á gildi samninga samkvæmt lögum þessum þar sem slíkir samningar byggjast á varnarsamningnum eða afleiddum samningum. Úrskurður ráðherra skv. 3. mgr. er stjórnvaldsákvörðun sem eðli máls samkvæmt sætir endurskoðun dómstóla.
Eins og fyrr var rakið lúta viðskipti við varnarliðið eðli málsins samkvæmt sérstökum reglum sem leiðir af séreðli varnarsamningsins og annarra samninga sem liggja þeim til grundvallar. Það leiðir af séreðli þessara samninga að nauðsynlegt er að utanríkisráðherra sé tækt að grípa til úrræða til að koma í veg fyrir að samningar, sem lýstir hafa verið ógildir þar sem þeir stríði gegn ákvæðum milliríkjasamninga og laga þessara, komi til framkvæmda. Því er í 4. mgr. lagt bann við framkvæmd slíkra samninga og er meðal annars mælt fyrir um að í þessu skyni verði tollstjóra óheimilt að afgreiða vörur samkvæmt samningum sem lýstir hafa verið ógildir. Rétt er í þessu sambandi að benda á ákvæði 1. gr. laga um innflutning, nr. 88/1992, þar sem kveðið er á um að innflutningur til landsins sé óheftur, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum eða milliríkjasamningum sem Ísland er aðili að. Þá er bann við tollafgreiðslu vöru eða milligöngu um greiðslur milli landa sem fara eiga fram á grunni samnings sem lýstur hefur verið ógildur hliðstætt ákvæði 3. gr. innflutningslaga.
Um 5. gr.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Gert er ráð fyrir að úrskurðir nefndarinnar verði fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi og verði ekki skotið til æðra stjórnvalds.
Um 8. gr.
Þá er gerð grein fyrir því hvernig forvalsnefnd skal bera sig að við mat aðila eftir að forvalsfresturinn er úti. Lögfest eru þau almennu skilyrði sem hæfir bjóðendur þurfa að uppfylla. Skilyrði þessi eru að stofni til þau lykilskilyrði sem íslensk stjórnvöld lögðu áherslu á í samningum við Bandaríkin um framkvæmd innanlandsútboða á vegum Atlantshafsbandalagsins árið 1994 og byggt var á í ákvörðun um opið forval vegna kaupa varnarliðsins á vörum og þjónustu árið 1995. Meðal þessara skilyrða er að um íslenskt fyrirtæki sé að ræða og er það hugtak skilgreint í k-lið 1. gr. Þá er sérstaklega gert ráð fyrir að tekið sé tillit til öryggissjónarmiða, þar með talið til þess hvort og hvernig unnt sé að tryggja meðferð trúnaðarupplýsinga.
Einnig er í greininni gert ráð fyrir að nefndin meti hvort fyrirtæki uppfylli sértæk skilyrði sem sett kunna að vera við forval vegna einstakra sérsamninga eða kröfur sem leiða má af efni þeirra. Sem dæmi um sérstök sjónarmið, sem leitt geta til að sértæk skilyrði séu sett, má nefna að í sjóflutningasamningunum er lögð áhersla á sögulega þátttöku skipa sem starfa á vegum íslenskra skipafélaga í flutningi hervarnings milli Íslands og Bandaríkjanna í gegnum tíðina, áréttað framlag Íslands til lífsnauðsynlegra samgangna á sjó sem tengja aðildarríki Atlantshafsbandalagsins og í ljósi þess viðurkennt mikilvægi sanngjarnrar þátttöku skipa beggja landanna í vöruflutningum vegna varnarsamningsins sem muni bæta samvinnu landanna á sviði varnarmála. Einnig er í samningunum fallist á að það sé lífsnauðsynlegt að tryggja fullnægjandi þjónustu í vöruflutningum yfir hafið milli Íslands og Bandaríkjanna með skipum sem gerð eru út af íslenskum skipafélögum og skipum sem sigla undir bandarískum fána, svo lengi sem varnarsamningurinn sé í gildi. Þá má nefna í dæmaskyni að í samningi um kaup varnarliðsins á íslensku kjöti og eggjum er gerð krafa um sérstaka vottun framleiðanda eftir bandarískum heilbrigðisreglum.
Ítrekað er að tilnefndum fyrirtækjum er óheimilt að hafa samráð um tilboð við önnur fyrirtæki, sbr. bannákvæði 10. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993. Þá er lagt bann við að tengdir aðilar taki þátt í sama útboði vegna samninga við varnarliðið, enda væri slíkt til þess fallið að hindra virka samkeppni um viðkomandi verkefni.
Tilvísun 4. mgr. til þess að byggt skuli á verklagsreglum laga og reglugerða um opinber innkaup, eftir því sem við getur átt, stafar af því að samkvæmt þeim lögum og reglugerðum eru innkaup og framkvæmdir á grundvelli varnarsamningsins skýrt undanþegin ákvæðum þeirra. Forval samkvæmt lögum þessum lýtur því ekki sjálfkrafa verklagsreglum laga og reglugerða um forval við opinber innkaup. Engu síður sýnist eiga betur við að farið verði að þeim verklagsreglum við framkvæmd forvalsins, eftir því sem við getur átt, fremur en eftir verklagsreglum stjórnsýslulaga, enda á málsmeðferðin hér meira skylt við hina almennu málsmeðferð við opinber innkaup.
Um 9. gr.
Heimiluð er undanþága frá forvalsskyldu ef fyrir liggur að einungis einn aðili uppfyllir nauðsynleg skilyrði. Undanþága af þessum toga er alþekkt í verktakarétti, enda oft þörf sérhæfðs búnaðar, þekkingar eða reynslu við verkframkvæmd. Þegar svo háttar til er forval óþarft, kostnaðarsamt og tímafrekt.
Samningar sveitarfélaga við varnarliðið um skyldur sem á sveitarfélög eru lagðar að íslenskum rétti eru hér undanþegnir. Undanþágan tryggir að áfram er unnt að semja um framlög varnarliðsins til samfélagslegrar þjónustu án forvals og útboðs. Slíkir samningar fela oft í sér að varnarliðið kaupir tiltekna þjónustu auk þess að greiða hlutfall stofnkostnaðar. Sem dæmi má nefna samninga um fyrirkomulag vatnsveitu, fráveitu og sorpförgun.
Ákveðnir samningar, einkanlega á þjónustusviðinu, geta verið þess eðlis að öryggissjónarmið mæli gegn því að forval fari fram. Sem dæmi má nefna samninga sem lúta að mjög sérhæfðri verkframkvæmd sem krefst þess að viðsemjandinn vinni með mikilvægar trúnaðarupplýsingar. Ljóst er að í sumum tilvikum kann að vera um svo sérhæfða þekkingu að ræða að einungis eitt íslenskt fyrirtæki geti uppfyllt nauðsynlegar kröfur. Forval kynni í þeim tilvikum að hafa þau áhrif ein að koma slíkri þekkingu úr íslenskum höndum þrátt fyrir að sérstök öryggissjónarmið kynnu að mæla með því að íslenskir aðilar sinntu því verki sem um ræðir.
Um 10. gr.
Með greininni er sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli veitt heimild til útgáfu aðgangsheimilda að varnarsvæðunum, svo fremi að viðkomandi eigi þangað lögmæt erindi. Útgáfa aðgangsheimildar er því t.d. ekki kræf ef um er að ræða framkvæmd samnings sem utanríkisráðuneytið hefur lýst ógildan samkvæmt ákvæði 4. gr. Þá er kveðið á um almenna heimild til að takmarka aðgangsheimildir af öryggisástæðum eða ef almannaregla krefst. Utanríkisráðherra er jafnframt veitt heimild til setningar nánari ákvæða í reglugerð. Ákvæði fyrrgreindra laga frá 1943 gerðu sem fyrr segir einungis ráð fyrir sektar- eða fangelsisrefsingu (áður varðhaldi), en hér er gert ráð fyrir að hin almennu viðurlög felist í tímabundinni sviptingu aðgangsheimildar, eða varanlegri við ítrekuð brot. Rétt þykir þó að hafa í lögum ákvæði um sektir og fangelsisviðurlög ef brot er sérlega alvarlegt.
Um 11. gr.
Eftir sem áður njóta einstakir liðsmenn varnarliðsins undanþágu frá greiðslu tekju- og eignarskatts, en ekki almennrar undanþágu frá greiðslu óbeinna skatta. Þeir njóta þó áfram undanþágu skv. 8. gr. viðbætisins við varnarsamninginn um tollfrjáls innkaup auk þess sem liðsmenn varnarliðsins og fjölskyldur þeirra teljast búsett erlendis í skilningi 43. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, og njóta því heimildar til endurgreiðslu samkvæmt því ákvæði er þau fara úr landi.
Erlend fyrirtæki, sem starfa bæði fyrir varnarliðið og á almennum markaði á Íslandi, geta ekki notið skattundanþágu samkvæmt varnarsamningnum. Með því móti væri opnuð leið til undanskota sem engar efnislegar ástæður mæla með auk þess sem fyrirtækjum á almennum markaði væri þá mismunað eftir því hvort þau ættu viðskipti við varnarliðið eða ekki.
Um 12. gr.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Síðara bráðabirgðaákvæðinu er ætlað að veita heimild til að láta fara fram forval áður en kemur til framlengingar samninga sem gerðir voru fyrir gildistöku laganna og sættu ekki forvalsmeðferð. Ákvæði 4. gr. frumvarpsins felur í sér þá meginreglu að forval þurfi ekki að fara fram áður en til framlengingar samninga kemur. Rétt þykir hins vegar að kveða á um þessa heimild í bráðabirgðaákvæði þar sem nokkrir þjónustusamningar eru í gildi án þess að forval hafi farið fram fyrir samningsgerðina og því ekki tryggt að þjónustuaðilar uppfylli nauðsynleg skilyrði tilnefningar samkvæmt varnarsamningnum og afleiddum samningum. Heimild þessi verður einungis nýtt að tillögu forvalsnefndar.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um framkvæmd tiltekinna
þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna.
